作者：陶希东

　　十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是“治理”思想首次进入国家高层文件，成为引领中华民族伟大复兴、实现中国梦的总方针和行动纲领，意义十分重大。需要指出的是，这一总目标是由“国家治理体系”和“治理能力现代化”两部分构成，明确和理顺两者的内在逻辑关系，是推进深化改革的逻辑起点。“治理体系”是“治理能力现代化”的前提和基础，“治理能力现代化”是“治理体系”的目的和结果，要想实现真正的治理能力现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的“国家治理体系”。

　　一般认为，国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成，但这种纵向治理体系的观点，实际上是一种各自为政、部门化的思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。根据全球“治理”思想精髓、世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看，具有中国特色的“国家治理体系”，应该包括五大基本内容。

　　治理结构体系：“党、政、企、社、民、媒”六位一体。治理结构解决的是“治理主体是谁”“治理主体之间是什么关系”两大问题。首先，要有多元化、负责任的治理主体。具有中国特色的国家治理结构应该包括中国共产党（民主党派）、国务院及各级地方政府、混合型市场企业（国有、私有；内资企业、外资企业；跨国企业、本土企业等）、各类社会组织（科技型、公益型、服务型等；全球型、本土型等）、广大人民群众、各类媒体（传统媒体和新型媒体）六大主体，缺一不可。其次，要有边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。其中，处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，是多元化治理主体之间的两大核心关系，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理，政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。

　　治理功能体系：动员、组织、监管、服务、配置五大功能。功能体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。这一体系主要发挥五大方面的作用：第一，社会动员功能。良好完备的治理体系，能够有效发挥社会动员功能，在经济、政治、文化、社会、生态、党建等各个领域的深化改革中，取得最大的社会共识，凝聚社会合力。第二，社会组织功能。即良好的国家治理体系，可以把个体化、原子化的社会主体（企业、个人等），融入特定类型、特定目的的各类组织体系之中（如党组织、单位组织、社会组织、民众自治组织等），提高国家与社会的组织化程度，谋求个人利益、集体利益和国家利益的统一。第三，监管功能。即国家治理体系在帮助实现市场和社会不断走向自由、民主、发展的同时，需要一套完备的监督手段，对各类经济主体、政治主体和社会主体实施宏观监控，保持国家政治、经济和社会的总体和谐稳定。第四，服务功能。即顺应经济社会发展的趋势和要求，最大程度地提供规模化、优质化、多样化的公共服务和社会保障，满足人民群众日益提高的多元化物质文化与精神需求，是国家治理体系保持长久运转的基础保障。第五，配置功能。即良好的国家治理体系，应该实现经济资源的市场化配置（让市场在资源配置中发挥决定性作用）、社会服务资源的社会化配置，通过建设科学化的资源配置机制，全面提高资源配置效率，充分挖掘国家发展的活力。

　　治理制度体系：法制、激励、协作三大基本制度。治理制度体系解决的是“如何保障治理结构有效运转”的问题。建构好治理主体、明确了治理功能后，重点要有一套完备的法律和制度体系，保障治理体系的有效运转。制度作为软实力，在某种程度上，直接决定着国家治理体系的成败。笔者以为，需要确立三大根本性制度体系：首先，法制体系。即在政党建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设等领域，适时更新和建立成套的法律体系，把所有的政治活动、经济活动、社会活动、文化活动、生态活动，全纳入法律框架体系之下，严格执法，严厉杜绝非法犯罪活动的产生和蔓延。其次，激励制度体系。通过制定科学、有效的激励体系，最大程度地调动所有领域的多元化主体，在合法前提下，激发和释放内在潜能和活力，促进国家各领域主体“从一般走向优秀、从优秀走向卓越”的纵向流动，协同推动个人和国家不断走向进步。再次，协作制度体系。在强调各领域、各条线依法高效运转的同时，强调纵横交叉协作，是国家治理体系的根本要义。为此，大到全球治理、次区域治理，小到主体功能区治理、地方治理、城市治理、特定问题治理等，需要一套完备的国际间、政府间、部门间、公私间的跨界协作制度体系，化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化。

　　治理方法体系：法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法。治理方法体系解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。国家治理是一个综合系统，需要多元方法和手段的协同使用。主要包括六大治理手段：第一，法律手段。这是首先需要采用的方法，对违反法律的一切行动，都要依法严厉打击和制止，创建法治型国家。第二，行政手段。作为一个拥有庞大行政体系的大国，在经济、社会等多个领域，适时采取高效的行政命令、指示、规定等措施，依然具有一定的必要性和重要性。第三，经济手段。特别是在全面建立社会主义市场经济的过程中，更多的要采取财政、税收、货币、价格等符合价值规律的经济手段，引导宏观经济的协调高效发展。第四，道德手段。依法治国和以德治国并重，是中华五千年总结的有益经验，我们要传承和发扬中国传统文化的德治精髓，加强社会公德建设，引导个体加强自我约束，实现社会和谐。第五，教育手段。除了正规的学历和职业教育，更要强调各行各业开展继续教育和民众社会教育，让每个个体与时俱进，解放思想，更新观念，发挥潜能，激发活力。第六，协商手段。按照民主协商的总要求，在政治、经济、社会、文化、生态等领域，建立健全多主体协商机制，疏通利益表达渠道，扩大民主参与，促进社会公平发展。

　　治理运行体系：自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。治理运行体系解决的是“治理体系采取何种方式、何种路径运转”的问题。需要三大运作方式：首先，自上而下方式。即通常所说的顶层设计，这是大国治理必须依靠的治理方式，关键在于处理好中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的权责关系，坚决贯彻落实有益政策，根除“上有政策、下有对策”的对抗性做法，实现政策不走样、不变味。其次，自下而上方式。即通常所说的“摸着石头过河”，诸多领域的改革创新，可依靠地方层面的先行先试，等掌握了规律、积累了经验以后，再向全国推行和推广，降低改革风险与成本。最后，横向互动方式。即通常所说的“学习借鉴”，在不同领域、不同主体之间通过互动、走访、学习等过程，可以实现协同效应、整合效应、创新效应。