中国特色现代国家治理体系的建构
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发布人:系统管理员 发布时间:2014-09-15 动态浏览次数:1664

作者:武汉大学政治与公共管理学院 唐皇凤

  当前,现代化、市场化、工业化、城市化、全球化与信息化的力量交相辉映,中国国家治理的历史场景发生了整体性改变,社会要求国家有效治理的需求显著增强。推进国家治理体系现代化,不断提升国家治理能力,积极有效地应对由于社会经济急剧变迁而遇到的诸多挑战,是圆满实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进国家治理体系与治理能力现代化进行了全面战略部署,必将为中国未来的可持续协调发展提供强大推动力,全面促进国家治理模式的现代转型。

  1 从传统治理体系向现代治理体系转型

  国家治理体系现代化就是一个从传统治理体系转型为现代治理体系、稳步推进现代国家建设的历史过程。因此,明确现代国家治理体系的基本特征,是完善中国国家治理体系现代化路径的基本前提。

  首先,合法性与有效性是现代国家治理体系的本质属性。合法性是指公共权力和社会秩序被广大民众自觉认可和服从的性质和状态,反映的是人民群众对政治共同体、基本制度和重大政策具有较强的信任感和较高的认同度。有效性则指国家治理体系能够最大限度地协调社会个体之间、社会群体之间以及公民与政府之间的利益矛盾和社会冲突,能够提供各种公共服务,满足人民社会生活日益多样化的各种需要和诉求,反映的是各种治理活动能够赢得人民群众最大限度的同意和认可。国家治理体系的合法性越强,国家治理的有效性越高。因此,现代国家治理体系的建构,是合法性和有效性双高型相统一的治理体系实践过程。

  其次,开放性、包容性与可问责性是现代国家治理体系的外在表征。现代国家治理体系的开放性意味着:(1)对一切优秀的人类文明成果开放,不断从世界各国的现代化建设中汲取国家治理的有益经验;(2)政治体系对公民的社会需求和政治期望保持高度的敏感性,确保公民能够获得与切身利益相关的政策信息。现代国家治理体系的包容性是指国家治理体系具有对不同价值取向的公民和社会群体的争取、接纳与吸收的能力。国家治理体系的包容性越强,社会极化的可能性越小,国家的向心力和凝聚性越强,国家治理体系的社会基础越坚实,支持来源越宽广。可问责性则是指执政党和政府对自己的行为负责,公职人员和管理机构在履行法定职责和义务的过程中可以进行责任追究。国家治理体系的开放性有利于增强其包容性和可问责性,包容性体制有利于拓展政治体制的弹性空间,可问责性有利于改善国家机关和工作人员的治理能力,增强公民的政治信任感。国家治理体系的开放性、包容性和可问责性是有效治理的重要保障。

  最后,回应性和调适性是现代国家治理能力的集中体现。现代国家治理体系的回应性是国家根据不断变化的外部社会经济环境,尤其是人民群众在不同时期多元化的社会需求和政治期望,通过内部治理结构的变革和公共政策的适应性调整,及时满足人们新需求与新期望的能力。这种回应性有赖于以制度化的方式拉近执政党、政府与群众之间的心理距离,时刻保持对国家政治系统内外环境的敏感性。现代国家治理体系的调适性是指执政党和政府在政治发展和国家治理过程中所形成的自主适应环境挑战的能力。面对急剧变革的内外社会经济环境,现代国家治理体系需要通过改造其组织形式与内部治理结构,稳步提升社会治理的制度化水平,不断增强回应能力和调适能力。

  在中国特定的政治发展和国家治理的历史场景中,国家治理体系现代转型的关键,在于协调效率与公正、权力与权利、国家与社会、政府与市场之间的关系,从国家单方面支配社会,过渡到国家与社会的有效互动,在党的政治领导和政策推动下,全面深化改革,构建政党—政府—市场—社会之间、人—自然—社会之间的和谐互动关系。

  2 有效拓展中国国家治理空间

  现代国家治理体系的成长,首先涉及正确处理政府、市场、社会三者之间的互动关系,形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架;其次关涉治理主体之间的职责权限分工,建立纵向和横向的政府间合作关系,在提升政府治理整体效能的基础上,形成治理主体之间的网络治理模式。在中国政治发展的特定时空情景中,国家治理体系现代化的核心内涵包括以下几方面。

  治理主体多层化。现代社会是一个利益多元社会,国家治理体系现代化首先意味着在发挥政府治理主体作用的前提下,进一步发挥市场主体和公民个体的治理职责,解放和增强社会活力。在全面深化改革的意义上,面对国家与社会之间的交集和责任变得日益复杂和重要,特别是在社会资源和行政权力互动存在明显相互依赖的前提下,需要不同层次的各种参与者最终形成“促进社会公平正义、增进人民福祉”的合作治理网络。

  治理结构网络化。现代社会是一个高度组织化的网络社会。现代国家治理则日渐从等级科层制走向平面型的协调网络,由重视正式关系和政治体制的内部要素,转而兼顾以团结、利他主义、互惠和信任为核心特征的非正式社会网络关系,网络治理模式成为现代社会有效的公共事务治理之道。

  治理制度理性化。制度是社会的基本构成要素,制度属性与国家治理制度的变迁和成长,在很大程度上决定着社会发展的方向、速度和质量。制度理性化是民族国家成长的重要动力,这是因为治理制度的理性化意味着国家具有“计算”能力,把“成本—收益”作为国家行为的首要实践原则,国家解决社会问题的能力日益提高,有利于以法理型权威为基础的国家政治生活日益制度化与程序化。

  治理方式民主化与法治化。在分化的社会结构与多元的利益主体条件下,民主既是实现超大规模社会的社会整合和有效治理的重要资源,也是维系动态的政治稳定,在确保政治活力和增强制度弹性的同时,增强国家治理能力的基本保障。法治通过限制专断的权力,使之服从国家的法治框架,把确定性、可预测性等引入对社会生活的调控,这有利于社会的正常运转。同时,法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制,从而保障公民的基本权利,维护社会发展和人民生活的现实秩序。

  治理手段文明化与治理技术现代化。治理手段的“文明化”集中体现为在处理人民内部矛盾的意义上国家行为的“非暴力化”,这必然要求在解决社会经济等问题上越来越多地依靠法律、行政以及市场等机制和手段的综合配套,程序化程度不断提高。现代国家的核心问题是通过制度化的途径渗透社会,并创造有效控制与治理社会事务和人类行为的环境条件的能力,而这仰赖于国家对人口、自然资源、地理环境等基本信息的掌握,以及交通、市场、货币体系等国家权力后勤基础设施的健全与完善。在现代国家治理体系中,各种现代信息技术迅速地运用于国家治理之中,是强化国家权力监控体系的重要手段。国家为了行政目标利用现代技术而对信息进行有序化的收集、储存和控制,为国家对个体和社会的直接监管提供了信息基础。现代国家不仅建立了科学严密的监控体系,而且借助新技术的运用不断提高国家治理能力,拓展了国家治理空间。

3 实现国家治理体系与治理能力现代化

  改革开放以来,中国国家治理的基本主题是,着眼于维护最广大人民根本利益,社会主义国家治理体系如何更好地应对快速社会变迁产生的大量社会问题,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,实现社会治理创新。当前,中国国家治理的主攻方向集中在作为发展中的社会主义大国,面对日益多样化的社会,如何寻求有效的资源积累结构,确保社会主义现代化的顺利推进与制度转型的平稳进行,通过实现有效的国家治理,让发展成果更多更公平惠及全体人民。无疑,推进国家治理体系与治理能力现代化是关键之举。

  创新国家治理理念,通过建设和完善社会主义核心价值体系以塑造改革共识,是中国国家治理体系现代化的首要前提。传统价值体系向现代价值体系的转换是中国国家治理体系现代化的起点。创新国家治理理念,要在全面、协调和可持续发展的科学发展观指引下,以实现社会和谐为目标,促进经济和社会之间、城乡之间、地区之间的协调发展,最终实现人与自然、人与社会、人与人、自然与社会之间的和谐发展。同时,构建适应现实中国国情与特定社会、历史、文化生态条件的价值排序与价值均衡,把“社会公正”、“公共福利”、“自由与活力”置于与“经济效率”、“增长和发展”、“秩序与稳定”同等重要的地位。因此,塑造新的改革共识,实现人民幸福而有尊严地生活,营造富有正义感和安全感的生活环境,积极培育充满生机与活力的现代社会,是中国国家治理体系现代化的理念之根与价值之源。

  现代国家制度建设是推进中国国家治理体系现代化的重要举措。国家治理体系现代化必须依靠制度推动。构建符合中国国情、与社会主义市场经济相适应、与国际先进管理经验相衔接的现代制度体系,增强社会主义制度体系的自我完善能力,是中国国家治理现代化的核心内容。关键是以包容性体制建构公平正义的制度理性,不断增强国家治理体系的回应性与调适性。具体包括:(1)制度设计坚持以人为本的价值理念。制度设计必须以人为本,把经济增长、社会进步与促进人的全面发展结合起来。(2)开发现有制度体系的潜在功能与大力推进制度创新相结合,加快现代国家制度体系建设的步伐。中国现存基本制度具有强大的制度功能与调适能力,问题在于通过有效的体制变革和机制完善,进一步确保制度功能的充分发挥。在形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的基础上,使各方面制度更加成熟更加定型,通过发挥制度体系的整体功能以增强政治体制的开放性与包容性。(3)寻求集权型与分权型治理制度的均衡,在维护中央统一权威的基础上实现地方政府适度的自主治理。同时,要加快转变政府职能,深化财税体制改革,实现公共政策的普遍统一性与地方实际情况多样性的均衡。在中国现代制度体系建构的过程中,必须在优化治理的基础上加强社会主义民主政治制度建设,在民主的规范化、制度化和法治化的历史进程中更好地实现人民民主。着力推进执政方式现代化,以执政党的现代转型引导和带动国家的现代转型,最终实现民主和法治的国家治理,为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

  构建国家—市场—社会之间的良性互动机制,实现国家治理结构的现代化,是国家治理体系现代化的必由之路。现代治理机制分为国家机制、市场机制和社会机制,一套运行良好的现代治理机制应具备三个基本特征:(1)三种治理机制保持平衡关系;(2)三种治理机制能够相互渗透,构成分布均衡的网络,使治理的触角延伸到社会生活的各个角落;(3)三种治理机制要能连续产生出社会行为者对机制的信任。在现代政治运行的基本逻辑中,人是政治过程的决定性力量,社会是国家的基础。对中国政治发展而言,在执政党推动下公民和社会构成政治发展的内源动力,而培育具有现代社会民主品格的公民,则是中国国家治理体系现代化的基础性要件。因此,构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国家治理机制,形成四者良性互动、有机合作基础上的网络治理机制和结构,是国家治理结构与治理体系现代化的重大举措。其中的核心与关键,是加强基层组织建设,培育社会的自我组织能力和自我管理能力,构建基层各种治理要素之间均衡的网络治理格局,进而为推动中国国家治理模式的现代化打下坚实基础。

  中国特色现代国家治理体系的建构,不仅需要一个能够有效驾驭全球化和现代化的变革浪潮,具备超越性与创造性、开放性与包容性、回应性与调适性的执政党,而且需要一个具有现代治理能力的政府,才能在系统性、整体性、协同性的全面改革中,建设一个健康而有活力的社会,才能在形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系过程中,使中国特色社会主义各方面制度更加成熟更加定型。

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